作为国家战略的城市群

2020-08-10 21:00

近年来,由于城市群的范围越来越大,跨省级行政区的城市群数量增加,在城市群规划编制和实施过程中出现了以下两种情况:

城市群最初由我国老一代城市地理和城市规划学家宋家泰等人提出,系指多经济中心的城市区域,如苏锡常、长株潭、沈鞍抚本辽等。换言之,城市群是在一定区域范围内,由若干个具有一定经济规模,且差异不大,彼此存在内在联系的城市集合体。1990年后,一些地区的城市政府自发联合起来,成立城市经济协作区。其后,城市群概念被泛化。因没有明确的空间概念,城市群既可指面积超过30万平方公里,人口超过1亿的超大尺度的长江中游城市群,又可指小尺度的,人口仅数百万的北部湾、天山北坡之类的城市群,甚至认为以拉萨为中心也存在一个城镇群,显然这些中小尺度的城市群与戈特曼所指的大都市带不是一回事。

哈大齐、长吉、关中、长株潭三个城市群的经济实力较弱,地区生产总值占全国的比重不到2%,外向型经济的发展水平也较低,可列第三层次。

在以上五项标准基础上,根据2000年第五次人口普查数据和2010年第六次人口普查数据,认为中国已形成长三角、珠三角、京津唐、山东半岛、辽中半岛、哈尔滨-大庆-齐齐哈尔、长春-吉林、中原、关中、闽东南、成渝、武汉、长株潭等13个人口规模在1000万人以上的大城市群。按照城市群人口规模的大小,可将13个城市群分为三个等级:一级城市群的人口总规模达到5000万人以上,包括长三角、珠三角、京津唐三大城市群。其中长三角城市群2010年的人口超过1亿人,远远超过其他城市群的人口规模,是中国最大的城市群。珠三角城市群若包括区域中心城市香港、澳门,其人口规模也超过6000万人,是中国第二大城市群。京津唐人口超过4700万人,是第三大城市群。二级城市群的人口规模介于2000万-4000万之间,包括成渝、山东半岛、辽中南、中原、武汉、闽东南等6个大城市群。三级城市群的人口规模介于1000万-2 000万之间,包括关中、哈大齐、长吉、长株潭等4个城市群。

中国城市群的巨大人口规模与人口大规模流动有关。2001年中国加入世界贸易组织后,全球资本加快向中国转移,由于全球资本转移主要发生在沿海地区,所产生的就业机会导致中西部地区人口加速向沿海地区流动,这种双向流动造成沿海城市群人口激增。2000年-2010年间,长三角人口增加了2020万人,珠三角、京津唐两个城市群人口也增加了1000万人以上,三大城市群合计人口增加4347万人。其他10个城市群除武汉城市群人口略微有所减少外,也有不同程度的增加,特别是同处沿海的山东半岛、闽东南以及成渝、中原四个城市群的人口增加了300万以上。13个城市群人口合计增加6459万人,而同期全国人口(不包括港澳台)增加7400万人。这表明历经30多年的改革开放,中国人口流动已突破省、市行政区划的束缚,城市群这一空间单元已成为我国人口的主要集聚区。

上述六大都市带中,以美国东北部大西洋沿岸波士华大都市带和日本太平洋沿岸大都市带最为著名。2003年,波士华大都市带面积达18万平方公里,人口超过5000万,约占美国人口的六分之一,是美国的经济和政治中心。日本太平洋沿岸大都市带包含以东京为核心的首都圈、以名古屋为核心的中部圈和以大阪、神户为中心的近畿圈三大城市群,总面积近12万平方公里,2007年人口8400万人,地区生产总值达3.1万亿美元。随着新干线延伸到北九州,日本太平洋沿岸大都市带也进一步扩展到九州岛,人口接近1亿。

1983年,笔者在国内最早系统介绍了戈特曼的成果,并将“megalopolis”翻译为“巨大都市带”。1976年,戈特曼撰写了《世界大都市带体系》一文,提出世界上有六个大都市带,它们是:(1)从波士顿经纽约、费城、巴尔的摩到华盛顿的美国东北部大西洋沿岸大都市带,简称“波士华(boswash)”;(2)从芝加哥向东经底特律、克利夫兰到匹兹堡的五大湖沿岸大都市带,简称“芝匹兹(chippits)”;(3)从东京、横滨经名古屋、大阪到神户的日本太平洋沿岸大都市带;(4)从伦敦经伯明翰到曼彻斯特、利物浦的英格兰东南部大都市带;(5)从阿姆斯特丹到德国鲁尔区再到以巴黎为中心的欧洲西北部大都市带;(6)中国以上海为中心的长江三角洲大都市带。

笔者一直致力于城市群界定的研究,在都市连绵区的基础上提出大城市群界定的五项标准:1. 以都市区作为城市群的核心,一个城市群至少有两个人口百万以上大都市区作为发展极,或至少拥有一个人口在200万以上的大都市区;2. 大城市群的总人口规模达1000万人以上;3. 应高于全国平均的城市化水平;4. 沿着一条或多条快速交通走廊,连同周边有着密切社会、经济联系的城市和区域,相互连接形成的巨型城市化区域;5. 城市群的内部区域在历史上要有较紧密的联系,区域内部要有共同的地域认同感。

戈特曼认为大都市带是国家的核心地区,经济最发达的地方。同样,中国的城市群也是中国经济最发达的地方,在国家经济发展中起到引领作用。2000年,13个城市群的地区生产总值为52074 亿元,占全国gdp的58.25%。2012年,各城市群地区生产总值达到了203053亿元,占全国的比重上升到61.44%,经济集聚度有所上升。

作为国家战略的城市群,其概念源自法国地理学家戈特曼的大都市带理论。1957年,戈特曼在研究美国东北部大西洋沿岸城市密集区时发现,这一地区形成了由若干大都市区首尾相连,彼此在经济、社会、文化等各个方面存在着密切交互作用的巨大的城市地域复合体,其人口规模超过了3000万人。戈特曼选择了古希腊语的词汇“megalopolis”来称呼这个当时世界上最大的超级大都市区。

二是把若干个城市群组合为跨省的超级城市群,长江中游城市群规划是其中的一个代表。长江中游城市群覆盖了湖北14个地级市和省辖市、湖南8个地级市、江西8个地级市和另2个地级市的部分县,总面积达到31.7万平方公里,占三省面积的56%,大大超过江浙沪和京津冀的面积。由于涉及的地级市众多,又是跨省的组合,长江中游城市群也是由中央有关部门承担规划编制,省政府承担规划发展的实施。目前正在进行规划编制的成渝、东北城市群与长江中游城市群的情况类似,而关中、中原两个相邻的城市群也有必要打破行政区分割,进行统一的规划编制。

统筹空间、规模、产业三大结构,提高城市工作全局性。要在《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的基础上,结合实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略,明确我国城市发展空间布局、功能定位。要以城市群为主体形态,科学规划城市空间布局,实现紧凑集约、高效绿色发展。要优化提升东部城市群,在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市,促进边疆中心城市、口岸城市联动发展,让中西部地区广大群众在家门口也能分享城镇化成果。各城市要结合资源禀赋和区位优势,明确主导产业和特色产业,强化大中小城市和小城镇产业协作协同,逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。要加强创新合作机制建设,构建开放高效的创新资源共享网络,以协同创新牵引城市协同发展。我国城镇化必须同农业现代化同步发展,城市工作必须同“三农”工作一起推动,形成城乡发展一体化的新格局。

国内学者在戈特曼大都市带概念的基础上发展出适应中国国情的两个概念,一是都市连绵区,二是城市群。都市连绵区这一概念由北京大学周一星提出,与大都市带概念近似,都强调以都市区为基本组成单元,是以若干大城市为核心并与周边地区保持强烈交互作用和密切社会经济联系,沿一条或多条交通走廊分布的巨型城乡一体化地区。两者不同的是考虑到中国是一个经济发展水平较低的人口大国,都市连绵区的人口密度设定为700人/平方公里,远高于大都市带的250人/平方公里。

因此,城市群的建设需要发挥中央、省和城市三级政府的积极性,使城市群成为区域经济增长的引擎,促进区域的均衡发展。(作者系华东师范大学中国现代城市研究中心主任)

沿海的辽中南、山东半岛、闽东南和成渝、武汉、中原六个城市群可列第二层次,其地区生产总值占全国的比重为2.5-5.3%左右。其中,地处沿海的辽中南、山东半岛、闽东南三个城市群外向型经济较为发达,其进出口额占全国2.5-4.9%,而中西部三个城市群外向型经济发展水平相对较低。

上述两种城市群规划,由于地域广大,内容丰富,实际上已相当于区域规划。因此,在规划编制和实施过程中出现了中央和省级政府承担越来越多责任的现象。笔者认为,城市群发源于城市之间的经济合作,在城市群建设中,由于中国多层次的行政区划体制,也需要发挥城市政府在城市经济合作中的作用。在这方面,长三角提供了一个很好的例子。长三角的16个城市在旅游、能源、环保、科技、道路运输、质量技术监督、社会保障等方面开展了双边或多边合作,显示了城市政府在推进经济一体化方面大有可为。

戈特曼认为大都市带有五个重要特征:一是多中心,以若干个大都市区为核心,并包括周边与大都市区有紧密社会经济联系的区域;二是大都市区之间有快速交通廊道连接,最初是铁路,继而是高速公路,个别的如日本太平洋沿岸大都市带甚至进入到高速铁路时代;三是大都市带内部,在大都市区之间、城乡之间存在密集的交互作用;四是规模巨大,以2500万人作为大都市带的规模标准;五是大都市带是国家的核心区域,集外贸门户职能、现代化工业职能、商业金融职能、文化先导等职能于一体,是国家社会经济最发达、经济效益最高的地区,甚至具有国际交往枢纽的作用。

戈特曼的大都市带研究在国际城市科学研究领域引起巨大的反响,欧美日的学者纷纷对各国的大都市带开展实证研究,取得丰硕成果。2000年以后,欧美学者继续相关研究,并提出新的城市区域概念,如英国学者霍尔依据世界城市网络理论对欧洲八个多中心巨型城市区域开展了研究,美国弗吉尼亚理工学院大都市研究所以及美国区域规划协会分别提出巨型(城市)区域的概念,认为美国至2050年将形成10个人口在1000万以上的巨型城市-区域。

一是省级行政区成为城市群规划的基本单元。2008年,国家有关部门编制长江三角洲城市群规划,开始把江苏、浙江和上海三个行政区视为长三角城市群。京津冀协同发展规划也把京津冀二市一省作为规划的基本单元。在这些规划中,由于涉及跨省行政区,由国家有关部门直接负责规划的编制,规划的实施主体为省级政府,地级市(包括副省级市)政府的作用弱化。

按城市群地区生产总值占全国的比重区分,长三角因其规模较大,占全国gdp 的比重高达17.37%, 珠三角所占份额为9.21%,京津唐所占份额为7.62%。三大城市群货物进出口总额占全国的比重达74.5%,其中仅长三角和珠三角合计占全国进出口额就达60%以上。三大城市群实际利用外资额占全国的90%左右,其中长三角几乎占据全国的半壁江山。在机场旅客吞吐量方面,北京、上海、广州、深圳四大机场合计占全国的35.2%。根据北京和上海市统计局公布的数据,2012年,北京拥有跨国公司地区总部248个,跨国公司研发中心466个,上海则分别拥有445个和366个。综上所述,三大城市群不仅已成为我国经济的核心地域,而且也是我国与世界经济联系的枢纽。因此,这三大城市群可列第一层次,最有条件建设为世界级的城市群。

城市群的基本组成单元是城市行政区,多数为地级市或副省级市,也包括直辖市。从上世纪80年代开始,珠三角、长三角、长株潭三个城市群内部的一些城市为增强彼此之间的横向经济联系就开展了经济合作。此后,城市之间的非正式合作上升到组织层面。如长三角形成江浙沪皖三省一市和16个城市为主体的多层次的区域合作方式。而广东、湖南两省政府在珠三角、长株潭两个城市群的发展过程中曾起了重要的协调和指导作用。但无论是珠三角城市群还是长株潭城市群,城市政府仍然是城市间经济合作的主体。

从“十一五”规划起,我国各类规划就把发挥城市群对区域经济的辐射带动作用作为重要内容。2013年12月召开的中央城镇化工作会议进一步明确城市群要成为带动区域发展的增长极。2014年国务院颁布的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》及2015年中共中央关于“十三五”规划编制的建议均提出要在沿海建设京津冀、长三角、珠三角等三个世界级的城市群,另外在中西部地区建设若干个区域性城市群及一批省内城市群,以促进区域的均衡发展。